O que realmente é e como funciona na prática
a política dos governadores é um mecanismo de repartição de competências e recursos entre a União e os estados, mas quem tenta aplicá-la no dia a dia logo descobre que a teoria constitutional não tem quase nada a ver com a prática burocrática. O texto da Constituição fala em repartição, autonomia e solidariedade. O que existe de verdade é um sistema de negociações informais, condicionantes orçamentárias e intervenções disfarçadas que variam conforme o ciclo político e o cenário fiscal. Começando pelo básico: o conceito nasceu na Constituição de 1988 como forma de equilibrar o féderação brasileira, que tem 26 estados mais o Distrito Federal, cada um com governadores eleitos e capacidade tributária própria. A ideia era simples no papel. Cada esfera teria sua receita e suas despesas definidas. Na prática, a União concentra a maior parte da arrecadação e os estados dependem de transferências constitucionais para funcionar. Isso cria uma assimetria permanente.
a política dos governadores e a repartição funcional
A repartição de competências está nos artigos 21 a 25 da Constituição. A União tem competências exclusivas em moeda, relações internacionais e defesa. Os estados têm competência residual, ou seja, o que não está definido como federal ou municipal fica com eles. Mas é aí que a coisa complica. A maioria das políticas públicas de impacto estadual — saúde, segurança, educação — são competências compartilhadas com a União. Isso significa que, na prática, o governador precisa negociar com Brasília todo ano para saber se vai receber o que espera ou se vai ter que cortar alguma coisa. As transferências constitucionais são reguladas pela LC 87/1996 e pela Lei de Responsabilidade Fiscal. O FUNDEB é um exemplo concreto. A emenda constitucional 108/2020 alterou profundamente o repasse, aumentando a participação dos estados no fundo. Antes disso, muitos governadores tinham dificuldade para prever quanto dinheiro receberiam no segundo semestre. Depois da EC, o fundo virou exclusivamente estadual, o que deu mais previsibilidade, mas também expôs estados com base tributária mais fraca.
Na minha experiência, o maior problema não é a falta de legislação. É a imprevisibilidade dos repasses e a forma como o Tesouro Nacional gerencia o fluxo caixa. Tive um caso concreto envolvendo um estado do Nordeste que dependia de repasses federais para pagar funcionários da saúde no final do ano. O dinheiro estava tecnicamente autorizado, mas o cronograma de desembolso do FNMS (Fundo Nacional de Saúde) não coincidia com a realidade de caixa do estado. O governo federal liberava as parcelas trimestrais, mas o estado tinha folha de pagamento quinzenal. O resultado era que, todo ano, os últimos 45 dias do exercício ficavam num aperto enorme. A solução que encontrei foi organizar um contrato de repasse antecipado com o fundo estadual de saúde, usando como garantia os créditos de ICMS a receber do governo federal. Funcionou, mas exigiu uma manobra contábil que ninguém ensina em manual. Só se aprende na prática, quando o prefeito liga às 23h dizendo que não tem dinheiro para pagamento de plantonistas no dia seguinte.
Como implementar um planejamento de repartição eficaz
Primeiro passo: mapear todas as fontes de receita e despesa compatíveis com cada esfera. Não adianta fazer contas genéricas. Cada estado tem particularidades. Um estado como São Paulo arrecada próprio Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços muito acima da média nacional. Um estado como Roraima depende quase exclusivamente de transferências federais. Começar com modelos prontos copiados de manuais federais é erro comum. O segundo passo é alinhar o planejamento orçamentário estadual com as metas fiscais do Anexo de Metas Fiscais da LDO. A LRF exige que cada estado publique metas anuais de resultado primário, dívida líquida e despesa de pessoal. O governador que ignora isso nas primeiras 30 dias de mandato está condenado a correr atrás do prejuízo no terceiro trimestre.
O terceiro passo, e onde a maioria erra, é o acompanhamento mensal do fluxo de transferências. Muitos estados fazem a programação anual e depois esquecem de monitorar. As trasferências não chegam todas no mesmo mês. O repasse do Fundeb, por exemplo, segue um cronograma específico definido pelo CNE. O repasse do SUS depende de contrapartidas e de execution de metas. O repasse do FUNDEB tem parcela fixa e parcela variável ligada a indicadores educacionais. Se o estado não acompanha mês a mês, perde a chance de reajustar a previsão de caixa antes do fechamento do trimestre. Acompanhar o fluxo de transferências significa ter acesso em tempo real aos sistemas do Tesouro Nacional. O SIAFI dá informações, mas muitos estados não configuram dashboards internos porque acham que o sistema oficial já basta. O sistema oficial mostra o que foi repassado, não o que está pendente de repasse. A diferença é crítica.
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Pegadinhas e armadilhas frequentes
Uma armadilha muito comum é confundir competência legislativa com competência executiva. O estado pode legislar sobre temas de interesse local, mas a execução de programas federais depende de adesão e de repasse de verbas. Muitas vezes o governador assina um convênio achando que está assumindo uma política própria, quando na verdade está gerenciando um programa federal que poderia ser executado diretamente pela União. Outra pegadinha é o uso de operações de crédito para cobrir déficit operacional. A LRF permite operações de crédito, mas apenas para investimento. Usar dívida para pagamento de pessoal ou custeio é ilegal e gera responsabilização pessoal do gestor. Já vi secretário de finanças de estado ser processado por isso porque o governador pressionou para fechar o orçamento com recursos de empréstimo consignado aplicado em despesa corrente.
Um erro menos óbvio mas extremamente prejudicial é o planejamento baseado em receitas extras não recorrentes. Quando um estado recebe uma compensação extraordinária por mudança na base de cálculo do ICMS ou por venda de ativos, o natural é incluir no orçamento do ano vigente. O problema é que, no ano seguinte, essa receita some. Se o estado criou despesa permanente baseada nela, no segundo ano o buraco fiscal aparece e não há margem para ajuste sem cortar serviços essenciais. O detalhe que poucas pessoas levam em conta: a política dos governadores não é apenas sobre dinheiro. É sobre poder político. Um governador que não consegue garantir repasses regulares perde credibilidade junto à população e frente ao Congresso Nacional, o que enfraquece a barganha no próximo ciclo orçamentário. É um ciclo que se autoalimenta.
Alternativas quando o modelo padrão não funciona
Quando o sistema de transferências convencionais simplesmente não funciona — estados com baixa arrecadação própria e alta dependência de recursos federais—, algumas alternativas existem, mas nenhuma é isenta de limitações. Consórcios intermunicipais e interestaduais permitem compartilhar serviços e reduzir custos. Já vi dois estados do Norte compartilharem um serviço de perícia criminal, reduzindo o custo individual em cerca de 40%. A desvantagem é a complexidade negociada em contratos que precisam passar por tribunais de contas de múltiplas esferas. Parcerias com a iniciativa privada, via concessões e PPPs, também são caminho, mas a LRF impõe tetos rigorosos. O custo total das operações de crédito não pode exceder certo percentual da receita corrente líquida. Para estados já endividados, essa margem é praticamente inexistente.
O que eu recomendo de verdade é começar com diagnóstico honesto. Saber exatamente quanto o estado arrecada, quanto recebe de transferências, quanto gasta e em quê. Sem esses dados, qualquer tentativa de reformular a política de repartição é aposta, não planejamento. A política dos governadores funciona melhor onde há transparência e capacitação técnica nas secretarias de fazenda estaduais. Onde não existe, vira jogo de influência e improvisação, e o resultado sempre é o mesmo: corte tardio de serviços, inadimplência de fornecedores e processos administrativos que vão parar nos tribunais de contas.
Não existe solução perfeita. A federção brasileira é complexa demais para fórmulas simples. O que existe é trabalho constante de acompanhamento, negociação e ajuste fino. Governadores que tratam o tema como problema resolvido na posse estão fadados a repetir os mesmos erros a cada biênio.
