O que são bens dominicais e como funciona a alienação na prática
A questão dos bens dominicais costuma gerar confusão porque a terminologia jurídica mistura conceitos que, no dia a dia, se sobrepõem. Quando falamos em bens dominicais podem ser alienados, estamos tratando especificamente daqueles patrimônios públicos que não têm destinação de uso comum, serviço público ou caráter assistencial. O Código Civil, no artigo 99, faz essa distinção, e ela é importante porque define se um bem pode sair do patrimônio público ou se está protegido contra qualquer transferência.
bens dominicais podem ser alienados — o que a lei permite
A alienação de bens dominicais segue um rito bem específico. Não basta o prefeito ou o governador decidir que um imóvel público será vendido. É necessária autorização legislativa prévia, lei que autorize a desalienação, avaliação oficial do bem e, na maioria dos casos, licitação pública. O artigo 17 da Lei 8.666/93 trata disso. Sem esses requisitos, a venda é nula. Já vi situação em que um município tentou alienar um terreno que constava como bem dominical em cadastro antigo, mas que na prática estava sendo usado como área de lazer pela comunidade. O tribunal entendeu que, independentemente da classificação cadastral, o uso efetivo transformava o bem em de uso comum. A venda foi anulada. Isso mostra que a classificação contábil não é o único parâmetro. O uso real importa.
A avaliação do bem também é ponto crítico. Existem métodos reconhecidos pelo CONPAT, mas na prática muitas prefeituras contratam avaliadores sem certificação adequada e o valor de mercado acaba ficando muito distante do valor avaliado. Quando o bem é alienado por valor abaixo do justo, o órgão de controle pode identificar irregularidade anos depois, mesmo que a negociação já tenha sido concluída. O processo de desalienação propriamente dito envolve alguns passos que preciso listar aqui, mas na ordem certa de como acontecem nos órgãos: primeiro a identificação do bem no patrimônio público, depois a análise da sua classificação como dominical ou não, a elaboração do projeto de lei autorizativo, a apreciação pela Câmara, a avaliação técnica, a abertura do processo licitatório e, por fim, a assinatura do contrato de compra e venda com registro no cartório de imóveis. Cada uma dessas etapas tem prazos e exigências documentais que variam conforme a esfera — federal, estadual ou municipal.
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Um detalhe que poucos levam em conta: a alienação de bens dominicais gera receita, mas essa receita tem destinação. Ela entra no orçamento do ente e pode ser utilizada para investimentos em infraestrutura, mas não pode simplesmente ser repassada para custeio administrativo sem justificativa. Isso é previsto na legislação orçamentária e o descumprimento gera responsabilidade do agente público. Outro aspecto importante diz respeito aos imóveis ocupados por terceiros. Às vezes o bem está classificado como dominical, mas há posse de boa-fé de famílias ou de organismos sociais. A alienação nesses casos exige procedimento adicional, como a imissão na posse e, em algumas situações, o pagamento de indenização. Já atendi a um caso em que um estado federal alienou um prédio sem verificar a existência de uma associação que ocupava parte da área há mais de vinte anos. O comprador descobriu o problema apenas após o registro e entrou com ação de reintegração de posse, que ainda está em andamento.
Há também a questão da presunção de dominicalidade. Alguns bens são considerados dominicais por não estarem afetos a nenhum serviço público, mas a ausência de afetação não é permanente. Se o ente público decide, por exemplo, transformar um imóvel ocioso em sede de programa social, ele pode reclassificá-lo como bem de uso especial. Nesse momento, a alienação passa a estar impedida. A reclassificação precisa ser formalizada por ato administrativo ou normativo, e o registro no cartório de imóveis também é recomendável para evitar ambiguidades. Quando se trata de bens dominicais de municípios pequenos, a capacidade técnica é frequentemente o maior obstáculo. Muitos não têm equipe própria de jurídico ou de engenharia para acompanhar todo o processo. Nesses casos, a contratação de consultoria especializada é comum, mas exige fiscalização rigorosa para evitar que os honorários consumam parte significativa do valor que se espera receber com a alienação.
A alienação também pode ocorrer por permuta, não apenas por venda direta. A permuta de bens públicos é prevista na legislação e pode ser vantajosa quando o ente deseja trocar um bem ocioso por outro de melhor localização ou utilidade. O procedimento é mais flexível que a venda, mas ainda assim exige autorização legislativa e avaliação dos dois bens envolvidos. Finalmente, um ponto que merece atenção: a transparência. Qualquer processo de alienação de bem dominical deve ser publicado integralmente no portal da transparência do respectivo ente. Dados sobre o bem, valor de avaliação, resultado da licitação e contrato final precisam estar disponíveis. A omissão desses dados pode configurar infração administrativa e, em casos mais graves, crime de responsabilidade.
