Como aplicar a Constituição de 1988 na prática institucional
A redemocratização brasileira após o regime militar trouxe uma mudança estrutural profunda. Não foi só troca de nome nos órgãos. A Constituição de 1988 redefiniu competências, criou mecanismos de controle e mudou a forma como poder Legislativo, Executivo e Judiciário se relacionam. Se você trabalha na área pública ou presta serviço a órgãos do governo, precisa entender isso no campo, não apenas na teoria.
com a redemocratização trazida pela constituição federal de 1988
O ponto de partida é reconhecer que a CF/88 estabeleceu um modelo de Estado Democrático de Direito com freios e contrapesos muito mais apertados do que no regime anterior. Isso significa, na prática, que qualquer decisão administrativa está sujeita a controle externo, fiscalização dos tribunais de contas, ações populares, mandados de segurança e Habeas Corpus. O orçamento público, por exemplo, deixou de ser um documento de discricionariedade do Executivo para se tornar instrumento de planejamento sujeito a emendas parlamentares e parecer prévio do TCU. Um problema concreto que enfrentei recentemente envolvia a legalidade de umalicitação dispensada sob a justificativa de emergencialidade. A equipe jurídica do órgão argumentava que a situação se enquadrounos arts. 24 e 75 da Lei 14.133/2021 (nova lei de licitações). No entanto, ao cruzar com a jurisprudência do TCU sobre what constitui efetiva emergência, percebi que o laudo técnico apresentado era genérico — descrevia a necessidade, mas não detalhava os motivos que tornavam o atraso incompatível com a administração da coisa pública. Esse é um erro comum. A maioria dos servidores sabe que a emergência justifica a dispensa, mas esquece que o TCU exige motivação específica e fundamentada, não apenas a alegação genérica de urgência.
A solução foi solicitar à área técnica um adendo ao laudo, detalhando cronologicamente os eventos que geraram a imprevisibilidade e demonstrando por que a concorrência normal seria lesiva ao interesse público naquele momento. Com esse documento, a licitação foi saneada sem necessidade de anulação. Sem o adendo, o processo certamente seria impugnado pelo Ministério Público ou pelo Tribunal de Contas. Outro aspecto que poucos consideram na prática é a ampliação do controle de constitucionalidade diffuso. Qualquer cidadão pode arguir inconstitucionalidade de lei ou ato normativo em qualquer instância judicial. Isso gerou um aumento significativo de ações que desafiam atos administrativos com base em normas constitucionais. Órgãos que antes atuavam com certa autonomia passaram a ter cada decisão revisada sob o prisma da constitucionalidade. O resultado é que a margem de discricionariedade administrativa diminuiu sensivelmente, especialmente nas áreas de pessoal, licitações e concessões de benefícios.
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Uma nuance importante que vejo muitos profissionais desprezarem é a relação entre os princípios constitucionais e a discricionariedade administrativa. A CF/88 garantiu a autonomia administrativa, mas essa autonomia opera dentro de limites constitucionais estritos. O princípio da motivação dos atos administrativos, por exemplo, não é apenas uma formalidade. Ele é um filtro de legalidade que permite ao Judiciário e aos tribunais de conta questionar decisões que parecem arbitrárias. Um ato administrativo bem fundamentado, ainda que discricionário, tende a resistir melhor a contestações do que um ato que se limita a citar a norma sem explicar os critérios adotados. O sistema de controle interno também ganhou contornos novos com a Constituição de 1988. A criação das Controladorias-Gerais e a fortalecimento das CGU nos âmbitos federal, estadual e municipal ampliaram a capacidade de fiscalização preventiva. Isso significa que erros que antes eram descobertos apenas após a prática de um ato ilegal hoje podem ser identificados durante a elaboração do procedimento. A mudança é positiva em tese, mas na prática gera um aumento no volume de pareceres e exigências que muitas vezes travam processos administrativos.
Um problema recorrente diz respeito às emendas parlamentares ao orçamento. Após 1988, os parlamentares ganharam direito a destinar recursos para projetos específicos em seus distritos. Na prática, isso significou uma redistribuição de poderes financeiros que nem sempre respeita a lógica de planejamento orçamentário dos órgãos executivos. JÁ vi casos em que verbas foram empenhadas para obras que o órgão executor não tinha capacidade técnica para executar no prazo, gerando inadimplência e abertura de créditos suplementares emergenciais. O diagnóstico que o TCU faz nessas situações costuma ser severo, e a responsabilização de gestores por suposta má gestão orçamentária é uma possibilidade real. Outro ponto que merece atenção é o fortalecimento do Ministério Público. A CF/88 elevou o MP à categoria de instituição permanente e essencial à função jurisdicional do Estado, com autonomia funcional e administrativa. Isso transformou profundamente a dinâmica entre o MP e a administração pública. Procuradorias que antes atuavam de forma reativa passaram a exercer um papel ativo de fiscalização, propondo ações civis públicas, recomendando medidas e acompanhando a execução de políticas públicas. Para o servidor público, isso significa que qualquer ato que gere dano a interesses difusos ou coletivos pode ser alvo de contestação direta pelo MP, independentemente de representação prévia de um particular.
O acesso à informação também foi radicalmente alterado. Antes da Constituição de 1988, o sigilo era a regra; documentos administrativos eram frequentemente classificados como secretos ou reservados sem critérios objetivos. Hoje, a transparência é o padrão e o sigilo exige justificativa legal. A Lei de Acesso à Informação (Lei 12.527/2011) regulamentou esse direito constitucional, mas na prática ainda vejo muitos órgãos cometendo o erro de classificar indevidamente documentos que deveriam ser públicos. Isso gera perda de tempo com recursos administrativos e, em casos mais graves, respondeções por improbidade administrativa. Um detalhe técnico que pouca gente observa é a diferença entre o controle de legalidade e o controle de mérito que os tribunais de contas exercem. O TCU e os TCEs podem avaliar se um ato administrativo é legal, mas em regra não podem substituir a discricionariedade da administração quando se trata de conveniência e oportunidade. No entanto, há uma zona cinzenta nessa distinção que muitos gestores não compreendem. Quando a discricionariedade é exercida de forma manifesta e intencional para atingir um objetivo diverso do interesse público, o tribunal de contas pode considerar isso como desvio de poder e anular o ato. A diferença entre uma escolha discricionária questionável e um desvio de poder é, na prática, uma questão de como o ato está fundamentado.
Finalmente, vale notar que a Constituição de 1988 também trouxe avanços significativos na participação social. Conselhos de políticas públicas em diversas áreas — saúde, educação, assistência social — ganharam caráter deliberativo ou consultivo, obrigando a administração a dialogar com a sociedade organizada. Isso é positivo do ponto de vista democrático, mas impõe um custo de gestão: reuniões, pautas, atas, acompanhamento de deliberações. Órgãos que não se adaptaram a essa nova realidade acabam acumulando obrigações constitucionais não cumpridas, o que pode gerar responsabilização dos gestores por descumprimento de dever funcional. A aplicação prática desses dispositivos exige mais do que conhecimento teórico da lei. Exige familiaridade com a jurisprudência dos tribunais de conta, com as orientações normativas do TCU e do CGU, e com a dinâmica política que envolve a repartição de poderes num Estado democrático. A redemocratização não simplificou a vida do administrador público. Ela a tornou mais complexa, mas também mais previsível, desde que se tenha o domínio correto das normas e dos entendimentos consolidados.
