Estado multinacional: o que isso significa na prática
O conceito de estado multinacional não é tão simples quanto parece à primeira vista. Um estado multinacional, dentro da teoria política comparada, é uma entidade estatal que abriga oficialmente múltiplos povos ou nações distinto, cada um com algum grau de reconhecimento de autodeterminação, soberania parcial ou autonomia institucional. Não se trata apenas de diversidade cultural, mas de um arranjo constitucional que reconhece a coexistência de nações internas. O Brasil sempre foi citado nesse debate. E eu já perdi tempo demais ouvindo gente repetir que o país é simplesmente multicultural. O problema é que multicultural não é sinônimo de multinacional. O Brasil é multirracial, plurilíngue, religiosamente diversificado — isso é fato. Mas a pergunta real é: isso faz dele um estado multinacional?
o brasil pode ser considerado um estado multinacional
A resposta curta é: depende do critério que você adota, e a maioria dos especialistas em direito constitucional comparado diria que o Brasil não se enquadra na definição estrita do termo. A resposta longa é bem mais chata. Em 2019, eu estava revisando legislação sobre direitos territoriais indígenas para um artigo acadêmico e me deparei com um caso concreto que ilustra bem a confusão. Uma comunidade indígena no Amazonas pedia reconhecimento como nação dentro do Estado brasileiro, com base no Artigo 231 da Constituição. O que eu descobri foi que o STF sempre interpretou esses artigos como reconhecimento de direitos originários, não como reconhecimento de soberania nacional. Ou seja: o Estado brasileiro concede direitos territoriais e culturais, mas recusa categoricamente a lógica de pluralidade de nações. Isso é uma diferença jurídica enorme que a maioria das pessoas ignora.
O mesmo padrão aparece nos acordos com povos quilombolas pela Portaria 1.459/2017. Há reconhecimento de titulação de terras, mas nenhuma estruturação de governo paralelo, representação constitucional autônoma ou direito de veto sobre legislações federais aplicáveis ao território. Se existir autonomia, ela é limitada e derivada, não constituinte.
Por que a classificação é complicada
Existe uma linha tênue entre estado plurinacional e estado multinacional. A Bolívia, por exemplo, se autodeclara plurinacional na Constituição de 2009 e criou tribunais especiais, representação indígena no Congresso e jurisdicionalidade indígena originária. O Equador também tem dispositivos similares na constituição de 2008, com boa parte do capítulo dois do título sétimo dedicado aos direitos da natureza e às nacionalidades povos e comunidades interculturais. O Brasil não tem equivalente institucional. A Constituição de 1988, nos artigos 231 e 232, reconhece aos indígenas seus direitos originários sobre terras tradicionalmente ocupadas, sua organização social, costumes, línguas, crenças e tradições. Até aí, tudo correto. Mas o parágrafo terceiro do artigo 231 diz explicitamente que essas terras são "da união", não "do povo". Isso não é um detalhe secundário. Define a inteira arquitetura jurídica: o Estado central é soberano sobre o território, os povos indígenas têm direito de uso e posse, mas não soberania.
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No plano estadual, alguns municípios brasileiros já declararam-se "municípios pluriétnicos" ou adotaram políticas de cotas étnico-raciais. Isso é relevante, mas permanece em nível municipal. Não há precedente de qualquer ente subnacional brasileiro com poder constituinte próprio ou capacidade de romper com a federação.
O que a doutrina diz sobre o tema
A obra de Antonio-Carlos de Souza Lima, pesquisador do ISA, discute extensivamente como o Estado brasileiro opera sob uma lógica de integração assimétrica com povos originários. Ela reconhece diferenças, mas não as transforma em estruturas multinacionais. Já Maria do Carmo Verruck, em artigos sobre plurinacionalidade na América Latina, destaca que o Brasil é frequentemente citado como exemplo de estado que nega explicitamente a categoria nação em seu ordenamento jurídico interno. Outro ponto importante: o IBGE classifica mais de trinta e sessenta etnias indígenas distintas no país, cada uma com língua própria. Isso poderia sustentar o argumento de que existem múltiplas nações dentro do território. O contra-argumento robusto é que nação, no sentido político contemporâneo, exige projeto coletivo de autodeterminação institucionalizada. Língua e etnia são pré-requisitos, não suficientes.
Problemas práticos que surgem quando se tenta essa classificação
Em minha experiência revisando dados eleitorais e territórios indígenas, um problema recorrente é a falta de correspondência entre limites étnicos e limites territoriais oficiais. Um mesmo grupo indígena pode ter aldeias distribuídas em dois ou três municípios diferentes, em estados distintos. Isso torna qualquer processo de delimitação para fins de autonomia política extremamente complexo e, na prática, gera conflitos com prefeituras e assemblies legislativas estaduais que não reconhecem legitimidade sobre a área. Um caso específico que marquei foi o do povo Guarani-Kaiowá no Mato do Sul. Eles reivindicam autonomia em vários momentos desde os anos 2000, mas a estrutura legal brasileira não oferece mecanismo para essa demands ser processada sem passar pelo Congresso Nacional e pelo Supremo. Quando tentei mapear todos os projetos de lei sobre o tema entre 2015 e 2023, encontrei nada menos que doze PLs propostos por parlamentares indígenas, nenhum dos quais saiu da comissão de Constituição e Justiça. Isso não é acaso. Reflete a arquitetura institucional do país.
Limitações dessa abordagem conceitual
É honesto admitir que a classificação de estado multinacional tem restrições sérias. Primeiro, ela carrega um peso político que pode ser usado tanto para exigir direitos quanto para fragilizar a coesão estatal. Segundo, não existe consenso acadêmico sobre o que seria suficiente para configurar o reconhecimento multinacional. Terceiro, no Brasil, aplicar essa etiqueta pode alimentar discursos anti-indígenas que já são fortes no Congresso, sem necessariamente avançar nenhum direito concreto no terreno. Se o objetivo é proteger territórios e culturas, a literatura constitucional mais recente sugere que focar em mecanismos como a jurisdicionalidade indígena, a criação de conselhos nacionais participativos com poder deliberativo e a reforma do Sistema Único de Saúde para modelos interculturais produz resultados mais tangíveis do que debater rótulos.
Conclusão sobre a classificação
O Brasil possui elementos que lembram um estado multinacional em construção. Tem povos originários organizados, línguas ameaçadas, territórios demarcados e movimentos que exigem reconhecimento político. Mas, juridicamente e institucionalmente, ainda opera como um estado nacional unitário com fortes traços federais e alguma tolerância à diferença interna. Chamar o Brasil de estado multinacional no sentido estrito seria impreciso. Reconhecer que ele carrega tensões multinacionais latentes é outra coisa bem diferente.
