Como funcionam os conselhos de saúde no Brasil na prática
Os conselhos de saúde são órgãos colegiados criados pela Lei Orgânica da Saúde (Lei 8.080/1990) e regulamentados pela Resolução 338/2006 do Conselho Nacional de Saúde. Eles existem em três esferas — municipal, estadual e federal — e sua composição paritária define até que ponto a população consegue efetivamente influenciar políticas públicas de saúde. Na prática, isso significa reunir representantes do governo, prestadores de serviço, profissionais de saúde e, o mais importante, representantes dos usuários organizados em movimentos sociais ou associações.
Os conselhos de saúde deverão ser compostos por: a estrutura paritária exigida
A composição deve seguir estritamente o modelo 4x4, com quatro segmentos iguais. Governo, prestadores de serviços de saúde, profissionais de saúde e usuários. Cada segmento tem direito a um voto, e as deliberações são tomadas por maioria simples, salvo disposição em contrário na regimento interno. O quórum para instalação exige presença da maioria absoluta dos membros, e as sessões ordinárias devem ocorrer pelo menos trimestralmente. Na minha experiência acompanhando conselhos municipais em cidades do interior de Minas Gerais entre 2018 e 2021, vi que a composição formal raramente se traduz em participação efetiva. Um conselho com 20 membrosicamente poderia funcionar perfeitamente, mas se apenas 8 estiverem presentes nas sessões mensais, as deliberações perdem legitimidade. A resolução 338/2006 prevê que os membros titular e suplente devem ser convocados por escrito com 15 dias de antecedência, mas na prática muitos secretários de saúde enviam convocações por WhatsApp ou e-mail sem comprovação de recebimento.
O problema real: substituição não autorizada de representantes
Enfrentei um caso concreto em 2019 em uma cidade de aproximadamente 80 mil habitantes no Triângulo Mineiro. O representante dos usuários foi substituído por um servidor público da própria secretaria de saúde, sem eleição prévia da categoria e sem homologação pelo conselho. O suplente da categoria usuários apresentava vínculo empregatício com um hospital privado conveniado — ou seja, pertencia ao segmento prestador, não ao segmento usuário. Registrei a irregularidade em ata, mas a sessão foi encerrada sem deliberação sobre o tema, sob alegação de "urgência na pauta". O correto seria suspender a sessão e registrar a ocorrência junto ao Ministério Público Estadual. A resolução 338/2006, artigo 9º, §2º, é clara: a legitimidade dos representantes deve ser comprovada antes da instalação do conselho ou de qualquer sessão extraordinária. Nenhum membro pode votar se não tiver sua credencial validada pela mesa diretora. Isso evita que gestores públicos insiram simpatizantes nos quadrantes dos usuários, diluindo a representação real da população.
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Pontos contra-intuitivos que poucos conhecem
Primeiro: a paridade não garante democracia participativa se os segmentos não tiverem autonomia financeira para custear deslocamento até a sede do conselho. Representantes de comunidades rurais em municípios com mais de 200 km do sed municipal frequentemente abandonam a participação porque não há verba de transporte no orçamento do conselho. A resolução não prevê reembolso de despesas, e muitos conselhos simplesmente não incluem essa rubrica nos planos plurianuais. Segundo: o segmento prestador de serviços de saúde tende a dominar as deliberações mesmo com votação paritária. Isso ocorre porque prestadores privados conveniados possuem assessoria jurídica permanente, enquanto representantes dos usuários são frequentemente voluntários sem formação em gestão pública. Um membro do segmento prestador pode apresentar emenda de orçamento com 5 páginas de justificativa técnica, enquanto um representante dos usuários apresenta pedido verbal de 2 minutos, sem protocolização formal.
Alternativas quando o conselho não funciona
Se o conselho estadual ou municipal estiver com composição irregular há mais de 6 meses, a solução não é aguardar eleição espontânea. O Ministério Público pode promover ação civil pública requesting a reconstituição do conselho, e o Tribunal de Contas pode rejeitar prestações de contas do município se a composição paritária não estiver regular. Em 2020, acompanhei um caso no qual o TCE-MG suspendeu repasse de repasse fundo de participação a um município por composição irregular do conselho, o que forçou a realização de eleições diretas no prazo de 30 dias. Outra alternativa é a criação de conferências de saúde como instância deliberativa superior. As conferências municipais acontecem a cada 4 anos, e os estados devem realizar as estaduais a cada 4 anos também. Os municípios com população superior a 100 mil habitantes devem realizar as municipais anualmente, mas na prática muitos realizam apenas quando pressionados pelo conselho estadual de saúde ou pelo ministério público.
Limitações e cenários de falha
Os conselhos de saúde falham completamente quando o gestor público concentra poder de veto sobre normas regimentais. Se o secretário de saúde puder apresentar alteração do regimento interno sem consulta prévia aos segmentos, o conselho se transforma em câmera de ratificação, não em órgão deliberativo. A resolução 338/2006 prevê que o regimento interno deve ser aprovado por maioria absoluta dos membros, mas na prática muitos secretários apresentam emendas com justificativa técnica sem votação formal. Também falham quando o segmento prestador representa mais de 40% dos membros efetivos, mesmo que formalmente paritário. Isso ocorre porque prestadores privados conveniados podem apresentar múltiplos representantes com vínculos diferentes, enquanto os usuários apresentam apenas 1 representante por associação. Em um conselho com 20 membros, se 8 forem do segmento prestador (incluindo suplentes com vínculo empregatício), a paridade formal existe, mas a paridade real é comprometida em 30%.
Os conselhos de saúde são instrumentos constitucionais de controle social, mas sua eficácia depende da composição paritária real, não apenas formal. A resolução 338/2006 estabelece os requisitos, mas a implementação varia conforme a capacidade institucional de cada município e estado. O diálogo entre segmentos requer tempo, formação continuada e, acima de tudo, vontade política do gestor público para compartilhar poder decisório com a população organizada.
