A resposta curta
Nenhuma das duas. "Papel higiênico" é uma locução substantiva, ou seja, um conjunto de duas palavras que funciona como um substantivo. "Papel" é o substantivo e "higiênico" é o adjetivo que o complementa dentro da expressão. Não tem preposição envolvida, então não cai na definição de locução adjetiva, que exige uma preposição ligando o substantivo a um adjetivo — tipo "de aço" virando "aço" como modificador, ou "relativo a" funcionando como adjetivo.
papel higiênico é adjetivo ou locução adjetiva
Essa é uma dúvida que aparece com frequência em fóruns de dúvidas gramaticais, especialmente quando as pessoas confundem a estrutura do sintagma. Vou tentar explicar de forma direta, porque muita coisa na internet só enche o texto sem responder a pergunta de verdade. O que você precisa entender primeiro é a diferença entre locução substantiva e locução adjetiva. A locução substantiva é um conjunto de palavras que tem valor de substantivo. "Papel higiênico" entra exatamente aí. A função principal do grupo todo é nomear um objeto, não qualificar outro substantivo. Já a locução adjetiva é um conjunto de palavras que tem valor de adjetivo, ou seja, que qualifica um substantivo. "Cor de café" — aqui "de café" está funcionando como adjetivo para "cor". Ou "feijão com arroz", que age como adjetivo em contextos específicos.
Em "papel higiênico", "higiênico" é sim um adjetivo, mas ele está vinculado ao substantivo "papel". Juntos, formam um termo composto que nomeia algo. O adjetivo não está qualificantdo outro substantivo externo ao grupo. Por isso não é locução adjetiva. Na prática, eu já vi gente tentar aplicar regras de substituição e chegar a conclusões erradas. A técnica mais comum é substituir o segundo elemento por um pronome ou por uma palavra equivalente para ver se mantém a função. Se você tentar transformar "papel higiênico" em algo como "o papel de higiene", aí você tá construindo uma locução adjetiva de verdade — "de higiene" é uma locução adjetiva que modifica "papel". Mas a expressão original "papel higiênico" já nasce como substantivo composto, então a substituição não é legítima para fins de classificação.
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Outro ponto que todo mundo erra: muitas pessoas pensam que qualquer adjetivo que acompanha um substantivo automaticamente transforma a expressão em locução adjetiva. Não é bem assim. A preposição é o ingrediente essencial da locução adjetiva. Sem preposição, você tem uma simples substantivo + adjetivo, que na maioria das vezes funciona como locução substantiva se o par inteiro se consolidou como um termo lexicalizado. Tenho lembrança de um caso específico em que um colega de trabalho me mandou um e-mail com uma frase do tipo "fornecemos papel higiênico de alta absorção para as instalações da empresa". Ele pediu para eu revisar e classificar "papel higiênico" na análise sintática. Eu disse que era locução substantiva e que "de alta absorção" que era a locução adjetiva na verdade, modificando "papel higiênico". Ele ficou confuso na hora porque achava que o adjetivo "higiênico" tornava a expressão toda adjetiva. A confusão era puramente conceitual — ele não estava diferenciando função sintática de classe gramatical. Um adjetivo dentro de uma locução substantiva continua sendo um adjetivo em termos de classe, mas a função do grupo todo é substantival.
Para fixar de forma prática, seguem alguns exemplos claros da diferença: Locução substantiva: "papel higiênico", "café com leite", "ferro fundido". O grupo todo funciona como nome.
Locução adjetiva: "pele de criança" (equivalente a "infantil"), "cor de ouro" (equivalente a "dourado"), "sentimento de culpa" (equivalente a "culposo"). O grupo funciona como adjetivo, substituível por um adjetivo simples. Se quiser testar se algo é locução adjetiva, tente substituir por um adjetivo sinônimo. Se a substituição funcionar sem alterar o sentido, é provável que seja locução adjetiva. "Papel de higiene" poderia ser trocado por "higiénico"? Mais ou menos, mas soa estranho e perde nuances. "Papel higiênico" sozinho já é um termo completo, não precisa de substituição.
O que acontece com frequência é que as gramáticas tradicionais tratam o assunto de forma bastante resumida, e os exercícios de fixação acabam reforçando mais a memorização do que o entendimento funcional. É compreensível que a confusão persista. O importante é saber que a classificação depende da função que o sintagma exerce na oração, não apenas da presença de um adjetivo no grupo. Em resumo: "papel higiênico" é uma locução substantiva. O adjetivo "higiênico" faz parte dela, mas o todo nomeia algo, não qualifica outra coisa. E se você viu alguém afirmando o contrário em algum fórum, provavelmente estava confundindo classificação morfossintática com estrutura de sintagma nominal simples.